国土部副部长:土地资源配置不能完全跟市场走

2013.04.09

土地资源配置,突然变成解决很多重大问题的关键。

有观点认为,土地开发利用不合理,关键在于没有通过价格调控土地资源配置,使得土地资源的价值显化,土地资源只有通过市场这只“看不见的手”才能流向最能体现自身价值的地方。

也有人说,城镇化的关键在于放开集体土地流转权,实现土地指标交易传递。对此,重庆已经率先试行“地票”制度,取得先行成果。

更有呼声表示,降低房价的关键在于改革现行土地制度,实现小产权房合法化。低的土地供给导致了新一轮的“房价”高增长。

面对各种观点和争议,国土资源部副部长胡存智接受《中国经济周刊》独家专访,解答土地资源配置中各种设想与做法的去与留、存与废。

土地规划   要先有纲领再谈制度

《中国经济周刊》:去年9月,国土部就提出了差别化管理土地利用计划,具体指标体系该如何体现?

胡存智:我们正在制定《全国国土规划纲要》,其中关于耕地保护指标、水资源指标、森林覆盖率指标都很具体。当然,作为一个全国规划来说,肯定不会那么细,到省里就都行了,但每个省都是差别化的,考虑到各省指标时,会考虑到不同类型开发区的特点。

《中国经济周刊》:《全国国土规划纲要》将明确未来20年我国国土空间开发的总体方针,规划已制定了三年,并有28个部门参与,什么时候正式颁布出台?难点和重点是什么?

胡存智:国务院批准后就没有问题了,本届政府任期内应该会公布。目前已经快要编制完成了,年初我们已经召开了专家咨询会。

这是一个空间的规划,主要着重于空间布局。另外,时间跨度比较长,直到2030年,这就需要对优化国土空间、开发格局做一个统筹安排。国土规划需要综合方方面面考虑,开发利用、保护、整治,是三位一体的。

《中国经济周刊》:土地整治被列为重中之重,您提到,要提升国土开发利用的质量,并通过整治提升土地的生产能力,提高集约利用水平。

胡存智:土地生产能力不一定要作为强制性指标,是因为土地生产能力变动比较大,另外,这个指标很容易形成为产值论,这需要综合考虑。除了上面说的两点,我们还需要通过整治优化格局、提升生态保护,形成体系和规模,党的十八大提到,通过整治让天更蓝、水更绿,生活环境更美好,空间格局更优化。这就需要形成一个纲领,按照纲领走。

《中国经济周刊》:开发利用不合理被视为土地整治最难啃的硬骨头,也是积累了几十年的顽疾,破解之道是什么?

胡存智:我认为制度是保障,不是破解之道。关键还是在于规划,规划是一个共同的纲领,是大家明确看到的空间格局。有了纲领,再看有没有制度,有没有配套,再来建立制度,修改制度。比如,建立耕地保护制度,最严格的水资源制度,环境保护要求,合理开发的鼓励政策等等。

土地资源配置   不能完全跟着市场走

《中国经济周刊》:城镇化是大势所趋,城市集群建设和配套设施建设都需要土地、住房资源的配置,国土部将如何支持和协调?

胡存智:第一,还是要与时俱进,根据时代要求和经济社会发展的要求进行适当的调整。第二,要因地制宜,不能一刀切,不能所有的政策都一样,要考虑差别化问题。

土地资源配置需要规划的引导,不能完全跟着市场走,哪个地方热就多给,哪个地方不热就少给,那就不能很好地协调发展。比如:大中小城市该如何协调发展,这个要更注重国土空间开发的问题。

《中国经济周刊》:城镇化是否会引发地域平衡性的变化,比如,更多地将人口和产能向中西部倾斜,为东部减压?

胡存智:地域平衡的问题确实很重要,我们要考虑城镇化的过程中,怎样通过土地改革的调整去引导城镇布局、全国空间布局,让布局更加趋向合理,因为沿海地区承载了太重的人口和产业功能,应该适当地往中西部引导。

我们对东中西部都要有整体考虑。东部地区是率先发展的地区,城市集群也逐步形成,但是城市集群之间的有机联系是不够的,它们在经济社会上的互动互补作用还不够,可以加强良性互动,不要像现在这样,基本上都是各自在发展,实际上,这些地方在承载经济社会的密度上也是不足的,因此我们才说国家的资源利用得不够好,东部城市集群还需要进一步提升它的整体运行质量,提升发展能力。

《中国经济周刊》:您谈到的城市集群主要指哪些?有何战略意义?

胡存智:东部地区是城市集群比较集中的地方,主要还是长三角、珠三角、京津冀这一带,其他地方还大有进一步发展提升的空间。比如说,海峡西岸、皖江城市带、中原经济区等,都需要构成这样的集群,提升空间利用能力。

另外,边境地区也是需要发展的地方,那里既是牧林保护的重要地区,也是展现中国经济发展实力和体现活力的地区,同时,它还是带动相邻周边共同发展的重要区域。这些区域不能仅仅把它看成是边远地区,而是要看成世界经济、全球经济一体化中的重要合作区域。对于口岸城市、边境城市,应该作为一个有机整体来考虑它们之间的功能互补。

不提高土地综合利用率   开放区甭想“扩区升级”

《中国经济周刊》:与国际上的大城市相比,东京、香港等地的土地综合利用率比我们高很多,如何在城镇化过程中提升土地综合利用率?

胡存智:是这样。我们必须进一步提升土地资源的集约、节约和利用率。

首先,要控制总量,只有节约,大家才会提升土地的集约水平。

其次,运用各种机制和制度来提升土地综合利用的水平,这主要体现为内在动力,从土地政策上给予激励的机制。比如,很长一段时间以来,国土部对于工业用地是有鼓励政策的,对现有工业建设用地范围内,在符合规划、不改变用途的前提下,经批准增加容积率的,不再补收土地出让金。这样企业等于受到鼓励,其宁可在修建厂房的时候加大成本,因为这也比交土地出让金划算,这些鼓励政策现在也在强调。经住建部门批准,工业项目建设地下室、半地下室的,不收取土地出让金和城市基础设施。

第三,进一步加强整治和盘活闲置土地的力度,以促进集约、节约利用。整治是一个非常重要的手段,我们要在现有基础上尽量减少和清理不合理利用。

《中国经济周刊》:有没有具体的评价和考核制度?会与国际接轨吗?

胡存智:当然,这要有一个重要的支撑条件,就是逐步建立起用地的评价和考核制度。国土部已经有了集约、节约用地的考核评价标准,而且已经在一定范围内试行。现在主要是在开发区实施,跟开发区的“扩区升级”挂钩,如果土地综合利用率很差,就不要想“扩区升级”的事了。在国内一部分城市中,我们也在推进试用,对城市的土地综合利用率进行评价,看看土地资源到底用好了没有。

评价和考核制度的建立挺难的,主要是标准问题。东京、香港都是人多地少,相应地,标准也是比较高的。但是我们的土地面积大,区域差别也大,对于一些地多人少的地方,要采用不同的标准。所以,在这些地方,我们也参照了美国、澳大利亚等地广人稀的地方比较宽的标准。要更多地从源头上、技术上促进按照集约、节约的新标准来用地。

土地综合利用率低   不完全是因为征地成本低

《中国经济周刊》:有观点认为,我国土地综合利用率低,主要是因为征地成本低,所以导致浪费严重,您怎么看?

胡存智:这是一个重要的观点,但是世界上任何事情都不能绝对化,很多发达国家用地也非常快速,是不是因为成本低?是不是因为制度问题?值得商榷。不能把复杂的结果归纳到一个简单的原因——如果这样,世界上什么事情都好办了,市场决定论、制度决定论、资源决定论等等,都太简单了,我不是很赞成,不能用一个很简单的理由来解释一个复杂的结果或者一个现象。

《中国经济周刊》:征地成本低是不是导致浪费严重、土地综合利用率低的一个主要原因?

胡存智:只能说它是原因之一,而且有时在这个地方是这个原因,在另一个地方就不是这个原因,不能一概而论。比如,南方用地普遍比较节约,北方用地普遍比较宽松,是因为南方的地贵,北方的地便宜吗?这个结论太简单武断了。可以告诉你,导致这种现象的其中一个原因是,南方的太阳高度角较高,北方的太阳高度角较低。这跟制度因素和征地成本完全没关系,是地理和天文的因素。

《中国经济周刊》:土地综合利用率与太阳高度角有什么关系?

胡存智:在北京,冬天太阳高度角最低时还不到40度,所以房屋建造时,前排和后排就要拉开一点,保证太阳能照到家门口,有利于采光。而在南方,如在北回归线以南的地区,太阳可以跑到北边来,任何太阳最高的时候都可以照到后排房屋的后窗,房屋间距窄一点也不影响光照。这只是其中一个原因——所以不要听那些太极端的观点,有时候说得并不对。不过,这些观点可以引起我们的思考,这一点很重要,所以我也很注意听,也许他看到的问题我没有看到。这样也丰富了我们观察问题的能力和角度。(来源:中国经济周刊)

 

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